王一峰
(2014年9月24日在中國工程建設新發展高峰論壇的發言)
三、當前工程監理行業面臨的主要問題
改革開放30多年來，受我國經濟高速發展的引導，建筑市場空前活躍，建筑業得到快速發展。一大批鐵路、公路、港口、橋梁等城市基礎設施項目、工業項目的建成投產，特別是房地產開發行業10多年的爆發性增長離不開廣大工程勘察、設計、施工人員的付出，也離不開工程監理的貢獻。自上個世紀80年代建設工程監理試點后在我國建設領域強制推行的建設監理制度，歷經20多年的發展實踐，工程監理在提高項目的建設管理水平、工程質量和項目投資效益等方面發揮了積極作用，工程監理行業也在探索中不斷發展。但一個不容忽視的現實是，隨著監理制度的作用日益顯現，市場越來越大，管理文件、法規的日趨增多，一些影響甚至嚴重阻礙著監理行業發展的深層次矛盾和問題也日益凸顯。我國的建設監理制度是靠法律法規強制推行的，這一強制制度的實行，是中國的一大特色，它是在特定的歷史背景和經濟條件下形成的。但在市場經濟經過30多年發展和完善的今天，當我國經濟發展走入新常態的歷史時期，強制監理制度這一行政指令的產物也必將會順應市場經濟發展的要求，逐步完成自己的歷史使命。目前，取消強制監理制度的條件正在形成，讓工程咨詢服務完全走向市場化，著重發揮市場經濟資源配置的作用，解除建設工程強制監理制度后，如何實現監理工作的市場回歸，確有許多現實問題需要研究、解決。
下面，我就中國經濟發展進入新常態下監理工作的再思考，提出目前面臨的五個問題與大家探討。
1、現有監理的職責定位已不能適應市場經濟發展的要求；
《工程建設監理規定》（建監【1995】第737號文）規定：“建設工程監理是指具有相關資質的監理單位受建設單位（項目法人）的委托，依據國家批準的工程項目建設文件、有關工程建設的法律、法規和工程建設監理合同及其他工程建設合同，代替建設單位對承建單位的工程建設實施監控的一種專業化服務活動。” 建設監理制度強制推行以來， “政府監督、法人管理、社會監理、企業自檢”是我國建設工程質量保證體系。那么，社會監理是指具有法人資格和相應監理資質的社會監理企業，受業主委托對工程的施工質量、進度、投資、安全、環保及合同其他事項進行全面監理，同時做好信息管理和組織協調工作。監理應該在法律許可的范圍內維護業主的權益，為業主服務，幫助業主管理好工程項目。業主與監理單位簽訂《建設工程委托監理合同》，監理合同的標的是服務，監理單位受業主委托對項目實施監理和管理，根據委托，為業主提供高水平的、專業化的智力服務，但時，在我們的管理文件中工程監理又被定位在“公正的第三方”，必須堅持公正、科學的準則。可從法律意義上說，這對于被監理單位也是不公平的，合同中只有甲乙雙方，工程監理代表的是業主，是業主一方的，權利義務主體明確，利益關系簡單。可一旦工程監理被冠以“公正的第三方”，則意味著在被監理方主張權益時，本來受雇于業主的工程監理又成了協調承包合同關系的“第三方”。
因此，現行建設監理制度實際上以名義上的“公正”，掩飾了實際上的不公正。監理職責定位的困惑，在我國經濟發展進入新常態下，工程建設領域管理實踐中需要反思和明確兩個問題：
1、監理企業是獨立法人在工程建設中到底起什么作用？
承擔是什么角色？
2、監理公司是生產經營單位，還是監督管理單位？
由于目前工程建設管理制度上對監理職責定位的不明確、不完整，法規表述不清、互相矛盾，造成了一系列問題。作為第三方的監理單位，又受業主委托，受制于業主，并且我國法規制度對工程監理工作的范圍和深度，監理的施工安全責任規定得不夠詳細；監理作為一個咨詢服務部門，受業主或政府的委托，是管理的責任，而非實體的責任。特別是對政府監管部門、建設單位、勘察設計單位、施工單位、監理單位之間的關系界定不夠清楚，使得監理作用常常無法切實發揮。 如果監理單位按照建設部當年對實施監理制的初衷，應該是“三控、二管、一協調”，但是由于體制原因，機制上不配套，監理的“三控”即投資、進度、質量管理的職能被異化，實際操作中絕大多數監理單位僅是以“質量監理為主”，投資控制基本上由建設單位實施，很少項目給予監理實行“三控制”。因此長期以來，監理的“三控、二管、一協調”未得到有效貫徹。
現在監理職責定位不明確，監理首先是受建設單位委托，具有智力密集型的咨詢服務行業性質，另一方面，監理企業目前又要承擔一部分政府監督的職能，監理定位的雙重性質在實際執行中存在矛盾，制約了監理作用的有效發揮。同時由于我國實行工程項目強制監理，可在實際執行過程中造成監理有限的權利和無限的責任不對等，監理人員社會地位低，與最初的學習引進監理“高智能”技術服務的反差很大。目前國內的監理并沒有完全發揮《菲迪克條款》中監理工程師的作用，也沒有獲得“咨詢工程師”的相應社會地位和社會認可。
2、現行工程建設強制監理制度在監理責任和義務上的混亂
《建設工程委托監理合同》示范文本第五條規定，監理人要“公正維護各方面的合法權益”；第十九條又規定“當委托人和承包人發生爭議時，監理機構應根據自己的職能，以獨立的身份判斷，公正地進行調解”。
同時，《建設工程安全生產管理條例》規定“工程監理單位在實施監理過程中，發現存在安全事故隱患，……施工單位拒不整改或者不停止施工的，工程監理單位應當及時向有關主管部門報告”。
杜如此類給監理單位的社會職能角色過重，造成了監理企業的“四不像”。按照菲迪克條款對監理工程師的定位，工程監理只是接受委托，代人進行建設工程項目管理的咨詢服務，法律不能要求一個由業主出錢請來的工程監理承擔公共管理、維護社會公正的職能，否則，既有違業主意愿，有違市場經濟的規律，對業主不公平；也不具有可操作性。同時，一個工程咨詢服務者，不僅要提供咨詢服務，還要承擔公共管理、維護社會公正，這也是目前監理在市場經濟中定位模糊所難以承受的。我們不僅要問：監理是否應當承擔公共管理、維護社會公正的職能？
3、現階段的工程管理體制，監理的安全責任被無限擴大化
監理安全責任被無限擴大化，不僅改變了監理的內涵和外延，而且嚴重弱化了施工單位的安全保障體系和施工現場的安全管理意識，安全幾乎成為檢驗監理企業的唯一標準，使得監理企業和監理人員心理負擔過重。
以監理的安全責任為例：
我國的《安全生產法》和《建筑法》中都沒有規定監理工程師承擔施工中的安全管理職責，但《安全條例》中的第14條、第26條與第57條分別對監理工程師在現場安全生產管理中承擔的責任做出了一些規定。
但其對監理在施工過程中具體承擔的安全管理工作及承擔的具體責任不明確，比如在安全生產監理方面，對施工組織設計方案的審查，是實質性的技術審查還是程序性審查，如果是技術性審查，應該審查到什么程度等，承擔什么責任，都沒有做出明確規定。
而目前市場上對監理的職責范圍一再擴大，過去的招標文件，監理服務范圍與監理規范規定得差不多，只有二、三十條，而現在的招標文件，監理服務范圍動輒達到上百條，用A4紙小五號字能達到十頁。現在監理的責任越來越重，消防、環保等都要監理負責，特別是安全責任越來越重，而發生的事故中許多是施工人員違規操作，并不是監理能夠管得住的，但出了問題馬上就要追究監理的責任。 監理單位要不要對安全生產承擔責任？承擔多大的責任？一直存在著爭議。現在很多地方制定的“監理安全細則”和“監理操作規程”都從不同程度上將監理的責任任意擴大化。只要是監理審核過的方案出了問題，一律對監理企業實行很重的行政處罰。這將必然導致監理工程師在審核安全方案時，無限制的要求承包商提高安全系數而無視安全成本，不利于整個工程項目的正常順利實施。
現行建設管理體制中，監理和業主、設計、勘測、施工同為建設工程主體，尤其還要承擔安全責任。但建設工程的質量、安全責任的主體應該是工程的施工方，不會因為委托了工程監理而改變。除非工程監理強迫承包商執行他的錯誤指令造成質量、安全事故，否則，責任都應由承包商承擔，因為承包商之所以成為該工程的承包商，是由于其具有保證工程質量，承擔安全責任的能力。工程監理對承包人違反合同規定的質量、安全目標及完工時限而導致的后果，怎能承擔責任呢？
這就迫切需要相關實施細則的出臺，按照市場經濟的客觀要求，按照監理工作責權利一致的約束，對監理的安全管理工作內容、工作深度進行細化，并對監理應承擔的責任進行明確界定，力爭做到客觀、科學、合理、易操作，避免將監理的安全責任擴大化，以正確指導監理行業的健康發展。
4、監理市場監管極不規范，監理行業誠信體系缺失
當前的監理企業資質門檻過低，甲、乙、丙級資質的區別主要是人數的多少，成立監理企業相對比較容易，導致監理企業數量過多，能力過小。這也就是我們82.74%的監理單位都集中在房屋建筑行業的緣由。一些工程監理企業不注重苦練內功，片面追求市場份額，簽訂陰陽合同，惡性壓價，降低服務質量，違背職業操守，監理業務中存在的不規范現象主要是轉包監理業務、監理證照及業主私招亂雇、系統內搞同體監理等，致使建設監理的作用在相當多的項目上沒有充分發揮出來。而建設工程的主管部門或行業協會對它們的市場監管卻非常有限。
一方面監理企業資質門檻過低；另一方面監理企業市場準入清出機制不健全，市場動態監管不到位，監理行業誠信體系缺失。準入管理多，清出管理少，沒有實現動態監管。有的工程監理企業取得資質后，由于注冊人員發生變更而不能滿足要求，有的出現嚴重違法違規行為，有的發生質量安全事故，但很少被及時清出市場，嚴重影響了工程監理市場的秩序。政府對于工程監理的監管力量比較薄弱，執法監督檢查比較少，對監理企業的管理，往往是發生了重大傷亡事故后，政府主管部門才介入，對監理行業違背行業管理制度的查處力度不夠。整個工程監理行業誠信體系不健全，企業和從業人員違法違約成本過低，失信行為不能得到有效制約。
同時，工程監理市場條塊分割、地方保護依然存在。主要體現在行業性保護和區域性保護，壟斷經營、封鎖市場、抵制外來企業進入；有些地方主管部門利用監理企業需要到當地注冊的政策規定，蓄意保護當地或自己下屬監理企業等等。有的行業在沒有行政審批依據的情況下，仍在進行工程監理企業資質和監理工程師注冊的審批；有的地方采用誠信押金或保證金等方式限制外地企業進入本地市場。多頭準入、多頭審批增加了企業和人員的負擔，不利于形成統一開放的市場秩序。
此外業主強勢地位明顯且沒有約束，最低價中標大量存在。相當一部分施工企業安全自控體系弱化，使得監理承擔過多“份外”工作，來自甲乙二方的不配合、不支持也成為監理企業的難題。
上述問題互為因果，相互作用，形成惡性循環，嚴重影響了工程監理行業的健康發展。面對這些困境，不少監理企業反映出對自身信心的缺失。
5、監理收費過低，從業人員社會地位降低，人才流失嚴重
監理企業惡性競爭，收費過低。盡管目前監理單位的收費是有國家明文規定的，但由于目前監理行業競爭激烈，門檻較低，而且監理單位逐漸增多，所以收費不規范，遠遠低于國家規定的收費標準。由于業主無根據地壓價和監理同行業的不正當競爭，使得不少項目無法達到應有的取費標準，資金不足使得各監理單位只能勉強維持監理工作的運轉，這勢必影響監理事業的發展。
取費問題已經成了監理企業管理者的心病。北京市住房和城鄉建設委員會有關人員說：“關于監理取費，發改委文件規定，允許上下20%的浮動，市場上幾乎都是明標下浮20%，基本沒有談的條件，陰陽合同就更低了。” 現在有些業主基本把取費的標準用足了，但在人員的配置上，由于責任的無限制加大，在人員的配置上，遠遠超出了監理企業的承受能力。
例如，一個地鐵工程，一個監理標段1300萬元的監理費，已經把國家的取費允許下浮的標準用足了。但可怕的是，工程建設工期是四年，業主要求配65個人員，65人除了1個資料員是助理工程師，其余必須是工程師以上的職稱，而且其中36人必須是國家注冊監理工程師，而且要同步進場。這樣折算下來，人均年費不足四萬元。
房屋建筑工程監理收費就更低，據有關調查資料，在我國經濟發達的沿海和東部地區 ，三線城市；監理收費每平方米8~10元，二線城市；監理收費15元左右，一線城市；監理收費20元左右，超大型城市好一些。而在西安、蘭州等西部欠發達地區，其監理收費標準連這個費用都收不到。如果以一個2萬平方米的民用建筑項目為例，派5個監理工作人員，每平方米收4~8元，監理費收入只有8~16萬元。一年半的時間，每人年均產值才1萬多元。即使二線城市，每平方米15元左右，人均年產值2~3萬元。而按照監理標準取費的同樣項目，監理人均年產值應該達到20~27萬元。因此，取費低導致監理人員收入無法保障。在這樣的狀態下，“沒辦法保證監理人員的素質。”多家監理企業負責人也直言不諱。
作為一名老監理工作者，二十幾年前我們進入這個行業的時候，都很激動。我們往往和國際上的咨詢工程師相比，都認為這個行業將會往高智商、高服務方向發展。但是從最近這些年的情況來看，監理隊伍越做越萎縮了，人才很難留住。現在建筑業流行一句話“一流人才搞設計，二流人才搞施工，三流人才做監理。”目前，大多監理企業都在為留住高學歷、高水平的人才絞盡腦汁。
曾幾何時，國人自豪地稱道，監理行業人才濟濟，監理行業是“人才的搖籃”。事實上，監理行業確實擁有過頂級人才、復合型人才，更有專家和學者。然而，水往低處流，人卻要往高處走，眼下的建筑行業收入情況是注冊監理工程師不如注冊造價工程師，注冊造價工程師不如注冊一級建造師，注冊一級建造師不如注冊結構工程師，等等。監理行業的低收入正在把人才引向跳槽。越是頂級、高級的人才，越是被引領得趨前。在“通才”監理、“多能”監理、“品牌”監理大幅流失的情況下，其行業的執業水品必將也會受到影響。
